El papel del estado en la educación: Una mirada al siglo XIX
Que el nivel educativo en la España del siglo XIX dejaba mucho que desear no es nada nuevo. En entradas anteriores hemos analizado algunas de las razones que explican los bajos niveles de alfabetización, de asistencia a la escuela o de recursos públicos (aquí o aquí). También abordamos que, además de no saber leer y escribir, las habilidades numéricas de una parte significativa de la población tampoco eran para echar cohetes (aquí). Es cierto, sin embargo, que los niveles educativos fueron mejorando paulatinamente como se observa en el siguiente gráfico que muestra el avance del porcentaje de hombres y mujeres que sabían leer y escribir.
Aprovechando la ocasión, en esta entrada voy a presentar los primeros resultados de un proyecto en el que estoy trabajando junto a Alfonso Díez Minguela, Julio Martínez Galarraga y Daniel Tirado Fabregat y en el que estamos recogiendo la mayor cantidad posible de información usando los municipios como unidad de análisis. Como ejemplo, los siguientes mapas muestran la evolución del porcentaje de la población que sabía leer y escribir entre 1860 y 1900 en los 9.244 municipios existentes entonces. En esta entrada vamos a explorar qué hay detrás de estos cambios y en concreto queremos dar pistas sobre si esta mejora educativa fue impulsada por el sector público o si, por el contrario, estuvo asociada a la paulatina mejora de los niveles de vida (la evolución de PIB per cápita se puede ver en el gráfico anterior).
Sin lugar a dudas, y aunque hubo ciertos intentos reformistas en el período anterior, el mayor hito de la época en materia de educación fue la aprobación de la Ley Moyano en 1857. Esta ley, que lleva el nombre del ministro que la promovió, intentaba abordar algunos de los problemas que atenazaban la educación en España. Entre las medidas concretas que se aprobaron destaca la instauración de la educación obligatoria entre los 6 y los 9 años y otras medidas tendentes a mejorar la oferta y la calidad de la enseñanza (mayor control de la formación de los docentes, etc.). Se indicaba además que la asistencia a la escuela sería gratuita para aquellas familias que no pudieran pagar las tasas correspondientes.
¿Mejoró la Ley Moyano la educación en España? Algo sí, desde luego, pero ¿cuánto? Esta pregunta no tiene fácil respuesta porque el incremento del papel del Estado se produjo en un contexto de crecimiento económico por lo que es muy difícil diferenciar entre el efecto de ambos procesos. Esta entrada no pretende por tanto resolver esta cuestión sino presentar hipótesis razonadas a la luz de los datos que hemos empezado a recoger. Así, en primer lugar, se podría esperar que la intervención estatal beneficiaría especialmente a las zonas más desfavorecidas y que, por tanto, produciría cierta convergencia entre los niveles educativos de los municipios. El siguiente gráfico muestra los cambios en el nivel de alfabetización masculino entre 1860 y 1900 teniendo en cuenta el nivel de alfabetización de partida. En él no se observa que los municipios con peores resultados en 1860 tengan una evolución más positiva en el período posterior (la convergencia sólo se observa en los municipios que partían con una alfabetización muy elevada, pero esto es prácticamente inevitable ya que tenían muy poco margen de mejora). Los niveles de alfabetización de las mujeres no sólo no convergieron, sino que crecieron más en las localidades en los que ya un mayor número de mujeres sabía leer y escribir (no incluyo gráfico para no sobrecargar la entrada), lo que no habla muy favorablemente de la efectividad de la ley.
Muchos lectores se habrán dado cuenta que una parte no despreciable de los municipios no mejoro sus niveles de alfabetización, sino que incluso empeoraron. ¿Cómo es posible? Por un lado, aunque el PIB per cápita estaba creciendo, otros indicadores del nivel de vida como las tasas de mortalidad o las estaturas, no muestran una evolución tan positiva (aquí). Además, los niveles medios de nivel de vida esconden grandes diferencias territoriales y algunas zonas sufrieron más que otras por lo que es muy posible que su educación también se viera perjudicada. Por otro lado, es posible también que las tasas que observamos se vieran influidas por los flujos migratorios. Así, si los que emigraban eran más cualificados que los que no lo hacían, esos movimientos deprimían las tasas de alfabetización de los municipios que sufrían la emigración (el efecto en los municipios de acogida dependerá también del nivel de alfabetización de los mismos). Los patrones migratorios eran desde luego complejos y podemos encontrar casos en los que predominaba una selección positiva como casos en los que emigraban los menos cualificados (más aquí).
La Ley Moyano intentó además promover la oferta educativa en los pueblos pequeños. Así, el artículo 102 indicaba que los pueblos menores de 500 habitantes debían tener al menos una escuela, ya fuera completa, incompleta o de temporada. Tener un umbral tan claro respecto a los municipios que estaban afectados por esta medida nos permite evaluar su efectividad asumiendo que los municipios a ambos lados del umbral eran muy similares en otros aspectos (excepto en ser o no objeto de la ley). El siguiente gráfico compara las tasas de crecimiento de la alfabetización en los municipios que estaban a ambos lados de ese umbral (en concreto los municipios que contaban con una población entre 400 y 600 habitantes). La medida aparentemente no tuvo ningún efecto ya que no se observa ninguna diferencia entre los municipios afectados por la misma y los que no. Una imagen prácticamente idéntica aparece si analizamos la alfabetización femenina.
El análisis realizado aquí no ofrece una visión muy positiva de la Ley Moyano. Los resultados en realidad no son muy sorprendentes porque se dejó la financiación de la ley a los propios municipios, lo que supuso la continuación de las tendencias anteriores. La implementación de la escolarización obligatoria tampoco fue ningún éxito vistos los niveles de absentismo escolar que existían a finales del siglo XIX. En 1900, en un nuevo intento por solucionar los problemas heredados (bajo nivel de gasto educativo, escasa cualificación de maestros y maestras, infraestructuras deficientes, etc.), se creó el Ministerio de Educación (concretamente de Instrucción Pública y Bellas Artes) y en 1901 se extendió la obligatoriedad de la enseñanza hasta los 12 años y se centralizaron los gastos educativos (especialmente los sueldos de los docentes). Dejamos para otra entrada el análisis de lo que ocurrió entonces.